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城投监管政策十三年变迁(2008-2021)

发布时间:2021-11-22
总结来看2008年以来的城投监管经历了五个阶段,各阶段一脉相承,尽管其中随宏观经济变化政策偶有微调,但防范化解地方债务风险的方向未发生改变。监管从最初的银行贷款,到非标,到PPP,再到债券,从最初只监管资金端,到加强对项目端——地方政府的问责,政策“遏制增量,化解存量”的思路保持稳定,预计在兼顾“不发生系统性风险”的前提下,对于隐性债务的监管还将推进,规范地方政府债务是大势所趋。

 

12008-2009年:政策鼓励期,城投平台崛起    1.1. 背景:应对金融危机,“四万亿”出台

 

2008年11月,为应对全球金融危机,国务院出台 “四万亿”投资计划 [1],涵盖民生工程、基础设施、生态工程和灾后重建等多个方面,其中1.18万亿由中央负担,2.82万亿由地方筹借配套资金。但在旧预算法[2] 、担保法[3] 、贷款通则[4]等的约束下,地方政府无法直接作为借贷主体融资。为解决这一困境,2009年人民银行联合其他监管部门发布92号文,鼓励地方政府通过组建投融资平台筹措资金,此后全国各地的城投平台大规模成立。

 



1.2政策:鼓励城投平台发展,放宽企业债发行

 

为鼓励城投平台融资,政策从两个维度发力。一是明确提出鼓励城投平台发展,92号文的出台是重要标志。2009年3月人民银行、银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发〔2009〕92号),提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式,吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度”,并提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

 

同时,为拓宽基建资金来源,2009年财政部首次“试水”地方债。此后地方债又经历了试点自发自还(2011-2014年,上海、浙江、广东、深圳等)、自发自还(2015年至今)两个发展阶段。
1.3. 影响:城投平台大规模成立,城投债快速扩容  

 

2008-2009年间大量城投平台成立,城投债也快速扩容。2009年共发行城投债4304.9亿元,比2008年增加274.3%,其中企业债是主力券种,发行金额占比66.4%,其次是中票和短融,各占20.0%、11.5%,公司债在当时还属于小众券种。

22010-2013年:“19号文”开启城投监管元年,重点管制银行贷款
2.1. 背景:城投债务扩张,违规融资风险涌现

 

2010年5月,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,部署加强地方政府融资平台公司管理;2010年6月国务院发布19号文,构建了城投监管的初期政策框架,随后一系列针对平台信贷的监管落地。这一阶段资金更多绕道债券、非标等渠道涌向城投公司。
2.2. 政策:19号文构建早期城投监管框架,重点管制银行贷款

 

(1)核心政策:19号文出台,提出对城投平台和平台债务进行分类监管2010年6月,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发19号),构建了城投平台的初期监管框架,7月财政部等四部委下发412号文,对19号文做出详细解释。19号文的监管思路包括,(1)对城投平台的债务进行分类处置。将平台债务分为公益性项目举借债务[6]、准公益性项目举借债务[7]、经营性项目举借债务[8]三类,要求第一类债务不得再继续通过城投平台融资。
总体来看,19号文以监管银行信贷为主要抓手,“重堵不重疏”。此后城投平台更多绕道影子银行体系举借债务,地方债务风险未得到有效化解。


(2)19号文之后的政策脉络:重点监管银行贷款,2012年政策小幅放松。2012年,经济下行压力加大,监管政策有所放松。3月银监发12号文把“禁新建”放松为“控新建”,并支持新增贷款投向公路和保障性住房建设等项目。
2013年,政策再度收紧,对于债券的监管也开始加严。4月银监会发布《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发〔2013〕10号),明确“各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模。”。4月发改委下发《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》,对企业债券发行申请,按照“加快和简化审核类”、“从严审核类”以及“适当控制规模和节奏类”进行分类管理,控制企业债总体发行规模和发行节奏。


2.3. 影响:城投平台绕道债券、非标等渠道加杠杆

 

总体来看,2010-2013年间的城投政策主要以厘清债务、明确地方政府融资合规渠道和构建城投监管框架为主,监管以信贷为主要抓手,对债券、非标等渠道的管制整体较松,同时政策仍然支持公路、保障性住房建设、棚户区改造等项目的融资,因此城投债务的扩张仍然较快。(1)从信托来看,根据信托业协会数据,信政合作业务规模(投向基础产业的信托余额)从2010年末的9946亿元增长至2013年末的2.6万亿元,年复合增速37.4%;(2)从债券来看,2010-2013年城投债发行规模从4062.5亿扩张到1.4万亿,年复合增速50.3%。

32014-2017年:“43号文”时代,修明渠、堵暗道
3.1. 背景:地方政府债务规模增长较快,来源日趋“影子银行化”
19号文时代的监管“重堵不重疏”,未能遏制地方政府性债务快速增长的势头,根据审计署数据,2010-2013年,地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务分别增长了62.2%、14.1%和159.9%。同时,地方政府债务资金的来源日趋“影子银行化”,债务信息透明度降低。
3.2. 政策:新预算法+43号文构建新的债务管理框架

 

2014年9月21日,国务院下发 《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),提出“剥离融资平台公司政府融资职能”,与新预算法共同搭建了新的政府性债务管理框架。核心内容包括五个方面。

 

(1)赋予地方政府适度举债权限。经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府由省、自治区、直辖市政府代为举借。举债采用政府债券形式,分为一般债券和专项债券,2015年初财政部又相继出台了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》,并在2017年推出了土储专项债、收费公路专项债等特殊品种。

(2)划清政府和企业的界限。43号文提出,“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”,“政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还”。2017年,财政部等六部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文),进一步厘清地方政府与融资平台公司的边界,再次强调地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券的方式。
总体看2014-2017年间地方政府债务监管趋严。在2015年经济下行期间,政策出现了短暂的宽松期。2015年1月,公司债发行体制改革,城投公司债迎来发展契机;2015年11月,发改委发布《关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》(发改办财金〔2015〕3127号),鼓励信用优良企业发债融资。宽松的政策环境下,2015 年下半年起城投债发行较快增长,其中公司债扩容明显。

 



3.3. 影响:政府购买服务、PPP、政府投资基金等演化为新的融资渠道,隐性债务继续扩张
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2018-2020年:“27号文”开启隐债化解序幕

4.1. 背景:43号文后隐性债务风险仍在累积

 

2015年新预算法生效之后,一些地方政府仍存在在法定债务限额之外变相和违法违规的举债或担保行为,如利用企事业单位举债、利用政府购买服务违规举债、成立不规范的政府投资基金、利用PPP项目变相举债等。2017年7月,中央政治局会议强调,“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量”。首次明确提出了“隐性债务”这一概念。

4.2. 政策:27号文推动隐性债务化解,建制县隐债化解试点推出

 

2019年6月,国务院办公厅下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》(国办函40号),指导地方、金融机构开展隐性债务置换。2019年末,根据21世纪经济报道,建制县隐性债务化解试点推出,地方纳入试点后可发行地方政府债券(省代发)置换部分隐性债务。

 

 

4.3. 影响:隐债化解有序推进,但疫情宽松期中城投债务增速抬头

 

2018年以来的监管以“坚决遏制隐性债务增量,稳妥化解隐性债务存量”为原则,各地积极化债,隐性债务无序增长的势头得到遏制。但2020年上半年,为应对经济下行财政政策发力,地方政府融资环境宽松,债务增速再度抬头。以全国277个地级市为样本,发债城投有息负债总额2020年增加了4.4万亿,占2018-2020年债务增幅的54.7%。

52021年以来:新一轮收紧,严控隐性债务增量5.3. 影响:城投债净融资走弱

 

2021年城投债净融资总体弱于2020年,1-10月净融资1.6万亿,比2021年同期减少12.2%。其中3-5月,9-10月净融资相对较弱,5月净融资转负。

 


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总结

2008年以来的城投监管经历了五个阶段,各阶段一脉相承,防范化解地方债务风险的方向未发生改变。(1)2008-2009年,“四万亿”配套资金缺口叠加地方政府举债限制,政策鼓励城投平台发债,以企业债为主体的城投债快速扩容;(2)2010年是城投监管元年,19号文开始构建早期的城投监管框架,这一时期的监管以银行贷款为抓手,“重堵不重疏”。银行贷款受限后,资金通过非标、债券等渠道涌入城投平台;
可以看出,从2010年起,城投监管政策一脉相承,尽管其中随宏观经济变化政策偶有微调,但防范化解地方债务风险的方向未发生改变。监管从银行贷款,到非标,到PPP,再到债券,从最初只监管资金端,到加强对项目端——地方政府的问责,政策“遏制增量,化解存量”的思路保持稳定,预计未来在兼顾“不发生系统性风险”的前提下,对于隐性债务的严监管还将推进,规范地方政府债务是大势所趋。
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